הדובעל תוכזה לארשיב יביצקתו יטפשמ טבמ ד וע ", ולגזוב ןגד הגונ

Transcription

1 הזכות לעבודה בישראל מבט משפטי ותקציבי נוגה דגן-בוזגלו, עו"ד ינואר 2007 מרכז אדוה, ת.ד , תל-אביב 61364, טל , פקס Adva Center, POB 36529, Tel Aviv 61364, Tel , Fax web site:

2 מרכז אדוה הוועד המנהל ד"ר יוסי דהאן, יו"ר גב' גילברט פינקל, מ.א., גזברית פרופ' איסמעיל אבו-סעד ד"ר ניצה ברקוביץ פרופ' יוסי יונה פרופ' אורן יפתחאל פרופ' יוברט לו-יון פרופ' ריקי סויה ד"ר יצחק ספורטא ד"ר דני פילק ד"ר רחל קלוש פרופ' אורי רם ועדת הביקורת עו"ד עובדיה גולסטני עו"ד דורי ספיבק צוות מנהלת: גב' ברברה סבירסקי מנהל אקדמי: ד"ר שלמה סבירסקי רכזת מחקר: גב' אתי קונור-אטיאס כלכלנית: גב' לאדה בורדה חוקרת ורכזת "נשים לתקציב הוגן": גב' יעל חסון חוקרת: עו"ד נוגה דגן-בוזגלו מנהלת הדרכה: גב' יעל וורגן רכזת פיתוח משאבים: גב' איימי טומצ'ין רכזת "נשים לתקציב הוגן": עו"ד עולא שתייוי מנהלת משרד: גב' מירה אסאו מרכז אדוה מודה לקרן החדשה לישראל על תמיכתה This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of the Adva Center and can in no way be taken to reflect the views of the European Union.

3 ה ו תכן העניינים: הזכות לעבודה מעמדן המשפטי והיקפן של זכויות עבודה בישראל הזכות לעבודה הזכות לשכר ותנאי עבודה הוגנים הזכות להתארגנות מחויבות המדינה להבטחת פיתוח כלכלי ותעסוקה מלאה מדיניות השקעות ויצירת תעסוקה הכשרה מקצועית האבטלה תמיכה לנפלטים משוק העבודה הקשר בין עבודה וקיום בכבוד: עבודה אינה מבטיחה מעוני שינויים במערכת יחסי העבודה בישראל והשפעתם על זכויות עבודה מהסדרה קיבוצית של תנאי העבודה להעסקה אישית שינויים במאפייני כוח העבודה דעיכתה של מערכת אכיפת חוקי העבודה אכיפה באמצעות בתי הדין לעבודה משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה אכיפה באמצעות ארגוני עובדים ארגונים לא ממשלתיים לאכיפת זכויות עובדים תבניות העסקה פוגעניות: העסקה באמצעות חברות כוח אדם וקבלני שירות רקע מיקור חוץ כאמצעי להוזלת העבודה המדינה כמעסיקה בדרך של מיקור חוץ הסדרת תבניות העסקה משולשת בחקיקה אמנות בינלאומיות חקיקה בישראל שינוי מדיניות בתי הדין לעבודה כלפי העסקה משולשת ההסתדרות, זכות ההתארגנות ועובדי קבלן ניסיון לחזור למודל הסכמי: אמנה לאכיפת זכויות עובדי קבלן מהגרי עבודה ("עובדים זרים") והתפשטות דפוסי העסקה פוגענית מאפייני כוח העבודה בהעסקה משולשת מקורות נספח- נתוני אכיפה של התמ"ת 3

4

5 הזכות לעבודה כללי הזכות לעבודה נהנית בישראל ממעמד משפטי סביר, הגם שאינה זכות חוקתית, כלומר אינה מעוגנת בחוק יסוד. ישראל חתומה על האמנות העיקריות שחוקק ארגון העבודה העולמי בשנים לא זו בלבד, אלא שחלק ניכר מההוראות שבאמנות אלה אומצו בחקיקת העבודה הישראלית. בנוסף, בשנת 1991 הצטרפה ישאל לאמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבויות, שהיא אחת האמנות הבסיסיות של האו"ם בתחום זכויות האדם וחתומות עליה כ- 150 מדינות. אמנה זו קובעת, בין היתר, את הזכות לעבודה. עם כל זאת, בישראל אין זכות חוקתית לעבודה. זכויות העבודה מעוגנות בחקיקה רגילה ומעמדן פחות טוב מזה של זכויות שעוגנו בחוקי יסוד, כדוגמת זכות הקניין שעוגנה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בנוסף, בשני העשורים האחרונים חלה נסיגה במעמדה של חקיקת העבודה בישראל, עם פנייתה של ישראל בכיוון של מדיניות כלכלית ניאו-ליבראלית מרחיקת-לכת. המדיניות החדשה גרמה לשינויים רבים בשוק העבודה ובכוח העבודה, וחקיקת העבודה לא התאימה את עצמה למצב החדש. מאז אמצע שנות ה נחקקו מעט מאוד חוקי מגן חדשים, וכל הניסיונות לחוקק חוקים שיגנו על העובדים מפני השלכות המפנה במדיניות נתקלו בהתנגדות עזה מצד הממשלות השונות. כך קרה שבישראל אין כיום הסדרה של מעמד העובדים בתהליכי הפרטה, אין חוק פנסיה חובה ואין הסדרה של זכויות עובדי קבלן. את מעמדה של הזכות לעבודה בישראל יש לבחון על רקע השינויים הגדולים שנרשמו בכלכלה העולמית בכלל ובזו הישראלית בפרט, ועל רקע ההשלכות שהיו לשינויים אלה על שוק העבודה ועל כוח העבודה. תהליך הגלובליזציה יצר סדקים במשקים הלאומיים שבעבר הבטיחו תעסוקה והגנה לעובדים המקומיים, הגביר את הניידות של קווי ייצור ושל עובדים והאיץ את ירידת ערך העבודה ואת תהליך הפיכתה למצרך (קומודיפיקציה). התרחבותם של השווקים הבין- לאומיים איפשרה לתאגידים רב-לאומיים לפצל את תהליך הייצור בין מדינות שונות ולהעלות את מתח הרווחים שלהם באמצעות העברת מפעליהם לאזורי שכר נמוך בעולם השלישי. קיומו של שוק עבודה גלובלי שבו מתקיימת תחרות גלובלית על כוח עבודה זול, לא זו בלבד שהביא לניצול מירבי של עובדים באזורי שכר נמוך, אלא גם פגע בתנאי עבודתם של עובדים בארצות מפותחות. בנוסף, בכל מדינות המערב מתרחבת התופעה של שוק עבודה שניוני הכולל עובדי חברות כוח אדם ומהגרי עבודה המועסקים בדרך כלל בתנאים ירודים. באמצע שנות השמונים הצטרפה ישראל לשחקניות הראשיות בתחום הגלובליזציה, תוך אימוץ עקרונות "הקונסנסוס הוושינגטוני", שהיה משותף לממשל האמריקני, לקרן המטבע העולמית ולבנק העולמי. המדיניות החדשה שינתה את מבנה המשק הישראלי, הביאה לעלייתה של אליטת הון מצומצמת החולשת על רוב החברות במשק וצמצמה באופן ניכר את מערכת יחסי העבודה הקיבוצית וההסכמית שאפיינה את ישראל עד אז. בשני העשורים האחרונים חתרו ממשלות ישראל לצמצם את המגזר הציבורי ואת ההשקעות הממשלתיות בתעסוקה וליצור תנאים נוחים יותר להתרחבות המגזר הפרטי כמנוע לצמיחה. אחד הביטויים העיקריים לכך היה תהליך ההפרטה של חברות ציבוריות ובמקביל, התחזקות מעמדם של ארגוני המעסיקים ובעלי ההון בישראל. המשק הישראלי עצמו השתנה גם הוא, עם הצמיחה חסרת התקדים של ענפים רווחיים ביותר, ובראשם תעשיית ההיי-טק והשירותים הפיננסיים, ועם הדריכה במקום או אף הנסיגה של ענפים מסורתיים ובהם התעשיות המסורתיות והחקלאות. כתוצאה מכך נוצר מבנה הזדמנויות מקוטב בשוק העבודה: היצע של משרות בשכר גבוה לאקדמאים בתעשיות העילית, והיצע של משרות בשכר נמוך ולעיתים קרובות על בסיס ארעי וחלקי, בעיקר במגזר השירותים. בדרגות הנמוכות של סולם השכר, עמדת המיקוח של העובדים נשחקה ועמה גם זכויות העבודה שלהם. נוצרו צורות העסקה "עוקפות זכויות עובדים" ובעקבותיהן, מעמד של עובדים חסרי זכויות: העסקה באמצעות קבלני שירות ומתווכים; התפשטות של העסקה חלקית; קליטה של עובדים חדשים בתנאים טובים פחות מאלו של הוותיקים ויצירת "דורות" שונים של עובדים בעלי סל זכויות שונה באותו מקום עבודה; העברת גדול של עובדים למעמד "פרילאנס" וקבלן עצמאי ועוד. הממשלה עצמה הצטרפה במהלכים שכאלה אל המעסיקים הפרטיים, בהציעה לעובדים חדשים מסגרות עבודה לא מוגנות בנימוקים של "התייעלות" או "גמישות תעסוקתית". במקביל לשחיקת זכויות העובדים נרשמה גם שחיקה של רשת הביטחון הסוציאלי, שהתפתחה בעולם ובישראל כמערכת משלימה לשוק העבודה. דמי האבטלה נשחקו באופן שיטתי במהלך שנות ה- 1990, ובמחצית הראשונה של העשור הנוכחי נפגע מאוד גם המערך הכולל של קצבאות המוסד לביטוח לאומי, ובראשו קצבת הבטחת הכנסה וקצבת הילדים. מעל לכל נפגעה מערכת הפנסיה הישראלית, שנוסדה עוד לפני הקמת המדינה על ידי העובדים: ב הולאמו קרנות הפנסיה שבבעלות העובדים ובהמשך נמכרו לחברות ביטוח, במהלך של הפרטה שהבטיח רווחים נאים לרוכשים אך פנסיה מוקטנת לעובדים. לבסוף יש לציין את ירידת כוחה של ההסתדרות ושל ארגוני העובדים. היחלשות זו באה לידי ביטוי הן בירידה בשיעור העובדים המאורגנים במשק והן בצמצום היקף תחולתם של הסכמים קיבוציים לכדי פחות ממחצית כוח העבודה השכיר במשק. במקום 5

6 משא ומתן ארצי בין ארגוני העובדים לארגוני המעסיקים, כפי שהיה בעבר, יש כיום מעבר למשא ומתן ברמה הענפית והמפעלית, ובחלק גדל והולך של המשק אף למשא ומתן ישיר בין העובד/ת למעסיק, המוביל לחוזה העסקה אישי. היחלשותה של ההסתדרות היא בעלת השלכות מרחיקות לכת על מעמדן של זכויות העובדים בישראל. מאז ראשית העידן התעשייתי, ארגוני העובדים הם אלה שלחמו בעד הנהגתן של הזכויות ובעד אכיפתן. מרגע שארגון העובדים העיקרי נחלש, נחלשו גם החקיקה והאכיפה. בשני המקרים, הנהגת זכויות ואכיפת זכויות, מרכז הכובד עבר למגרשה של המדינה הממשלה, הכנסת ובתי המשפט. באשר לחקיקה, ראוי לציין את ההתנגדות העקבית של הכנסת להעלות את הזכות לעבודה למעמד של זכות יסוד במסגרת הצעות חוק לחקיקת חוק יסוד זכויות חברתיות, כמו גם את העובדה שהכנסת מיעטה לחוקק חוקי מגן שיתאימו לתנאי השוק החדשים. באשר לאכיפה, המנגנון העומד לרשותה של המדינה הוא מינימלי, בלתי יעיל וסלקטיבי. בעמודים הבאים נבחן את זכויות העבודה בישראל של שנות האלפיים, כאשר הזכות לעבודה כפי שהיא מוגדרת באמנה הבינלאומית תשמש כאמת מידה לכך. נתחיל בהשתקפות של שלושה מתוך ארבעת מרכיבי הזכות הבינלאומית לעבודה בחקיקה הישראלית. בהמשך נבחן את המרכיב הרביעי והמשלים של הזכות לעבודה - חלקה של המדינה בפיתוח כלכלי ויצירת תעסוקה, ולאחר מכן את השינויים שחלו במערכת יחסי העבודה בישראל והשפעתם על זכויות העבודה החקוקות. בפרק הרביעי נעסוק במדיניות האכיפה של חוקי עבודה. החלק האחרון של הדו"ח יתמקד בתופעה של העסקה באמצעות מתווכים - קבלני כוח אדם וקבלני שירות - כמקרה מבחן. התפתחותן של תבניות העסקה פוגעניות משפיעה על זכויות העבודה של העובדים במשק ועל יכולתם להתארגן ולנהל משא ומתן קיבוצי על תנאי עבודתם. הדיון שלהלן משלב ניתוח משפטי ותקציבי. הדיון המשפטי נועד להציג את היקף ההגנה על זכויות עבודה בישראל ולהצביע על החסר. הדיון התקציבי מתמקד בשניים: התקציב כמקור להשקעות וליצירת תעסוקה (מקומות עבודה ותנאי עבודה), והתקציב כמממן פעילות של שמירה על זכויות עבודה ואכיפתן. מעמדן המשפטי והיקפן של זכויות עבודה בישראל בפרק זה נבחן את חקיקת העבודה בישראל על פי מרכיבי הזכות לעבודה כהגדרתם באמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות: הזכות לעבודה; הזכות לשכר ותנאי עבודה הוגנים; זכות ההתארגנות של עובדים ומחויבות המדינה לפיתוח כלכלי מתמיד וליצירת תעסוקה מלאה. נראה, כי חקיקת העבודה בישראל היא מפותחת ומקיפה, אלא שהיא אינה מותאמת לשינויים שחלו בשוק העבודה החל ממחצית שנות השמונים ובמיוחד בעשור האחרון. מאז הקמת המדינה, ובמיוחד במהלך שנות ה וה- 1960, ישראל הצטרפה לשורה ארוכה של אמנות בינלאומיות העוסקות בזכויות עובדים. להלן העיקריות שבהן : בשנת 1949 הצטרפה ישראל לחוקת ארגון העבודה הבינלאומי משנת בהמשך חתמה ישראל על כל התיקונים שנעשו בחוקה. בשנים חתמה ישראל על אמנות של ארגון העבודה העולמי העוסקות בעבודת לילה במאפיות, הגבלת שעות עבודה בתעשייה, הנהגת מנוחה שבועית במפעלי תעשיה, אמנה בדבר הסדרת שעות העבודה במפעלי המסחר ובמשרדים, ואמנה בדבר חופשה שנתית בשכר. בשנים הצטרפה ישראל לאמנה בדבר סעיפי עבודה בחוזים ציבוריים, לאמנה בדבר עובדים-מהגרים ולאמנה בדבר עבודת ילדים ותנאי עבודה בחקלאות. ב וב הצטרפה ישראל לאמנות בדבר ביטול העבדות וב לאמנה בדבר ביטוח סוציאלי ולאמנה בדבר פיקוח על העבודה בתעשייה ובמסחר. בשנת 1958 נכנסו לתוקף בישראל שתי אמנות בדבר זכות ההתארגנות ושתי אמנות בדבר עבודת כפייה מ ומ ב אושרה אמנה בדבר שכר שווה לעובד ולעובדת וב אמנות בדבר אפליה בתעסוקה והגנת השכר. בשנים חתמה ישראל על אמנת ועידת העבודה הבינלאומית בדבר המטרות והנורמות היסודיות של המדיניות הסוציאלית, ועל אמנה בדבר שוויון דין בין אזרחים ללא אזרחים בביטוח סוציאלי. ב הצטרפה ישראל לאמנה בדבר מדיניות התעסוקה. בשנים הצטרפה ישראל לאמנות בנושאי מינהל עבודה, הכשרה מקצועית, גיל מינימלי לקבלת עובדים ואמנה בדבר ארגוני עובדים כפריים. חלק ניכר מהוראות האמנות של ארגון העבודה הבינלאומי אומץ בחקיקת העבודה הישראלית הפנימית (ר' פירוט בהמשך בפרק העוסק בזכות לתנאי עבודה הוגנים). בשנת 1991 הצטרפה ישראל לאמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, שנחתמה ב אמנה זו מגדירה באופן המקיף ביותר את הזכות לעבודה, לצד זכויות חברתיות וכלכליות אחרות. הגדרת מרכיבי הזכות לעבודה היא כדלהלן: 6

7 ע( זכותו של כל אדם להשתכר למחייתו בכבוד בעבודה שיבחר או יקבל באורח חופשי; הזכות לתנאי עבודה הוגנים ללא אפליה מכל סוג שהוא (שכר, תנאים סוציאליים, בטיחות) וקידום על סמך שיקולי כושר וותק בלבד; זכות העובדים להתאגד, לנהל משא ומתן ולשבות, שתוגבל רק בחקיקה למטרת בטחון, הגנה על זכויות הפרט ושמירה על שלום הציבור; חובת המדינה להבטיח פיתוח כלכלי, חברתי ותרבותי מתמיד ותעסוקה מלאה (סעיפים 8-6 לאמנה). הוראות האמנה לא אומצו בחקיקה ישראלית פנימית ולכן אין להן מעמד משפטי מחייב והן אינן בגדר זכויות חוקתיות בישראל. עם זאת, בישראל קיימת חקיקת עבודה מפותחת שמרביתה גובשה בתקופה שקדמה להקמת המדינה ועד לשנות ה המאוחרות. בעמודים הבאים נבחן את חקיקת העבודה ואת המגמות במדיניות בית הדין הארצי לעבודה ביחס לשלושה מתוך ארבעת מרכיבי הזכות לעבודה כפי שהיא מוגדרת באמנה הבינלאומית: א. הזכות לעבודה work) ;(The right to ב. הזכות לשכר ותנאי עבודה הוגנים; ג. זכות ההתארגנות של העובדים; מחויבות המדינה לפיתוח כלכלי המרכיב הרביעי, אינו תלוי בחקיקה אלא במדיניות ותעסוקה מלאה, ולכן ייבחן בנפרד, בהמשך לפרק המשפטי. ההפרדה בין מרכיבי הזכות לעבודה היא במידה רבה מלאכותית, ולכן נתייחס אליה כאל הפרדה אנליטית בלבד, לצורך הדיון בזכות. כך ה"זכות לעבודה" כשלעצמה, ללא התייחסות לתנאי עבודה הוגנים וליכולת להתפרנס בכבוד מעבודה, היא חסרת משמעות ומשולה ל"זכותו של העני ללון תחת הגשר". כמו כן, קיומה של זכות לעבוד תלוי בהיצע התעסוקה הקיים ובאמצעים שנוקטת המדינה ליצירת תעסוקה חדשה. הזכות לשכר ולתנאי עבודה הוגנים מושפעת במידה רבה מכוחם של ארגוני עובדים, הכלי העיקרי העומד לרשות עובדים בבואם לנהל משא ומתן ולהשפיע על תנאי עבודתם, ולכן ישנו קשר הדוק בין זכות ההתארגנות לזכות לעבודה ולתנאי עבודה הוגנים. כמו כן היא תלויה במידת האכיפה של חקיקת העבודה, נושא אשר ייבחן בנפרד. נציין כי רק היבט אחד של הזכות לעבודה זכה בישראל למעמד של זכות יסוד חוקתית. מדובר בחופש בחירת העיסוק, שנכלל בחוק יסוד: חופש העיסוק משנת העובדה שדווקא היבט זה זכה למעמד של זכות חוקתית קשורה לשינויים הכלכלים- חברתיים והערכיים שעברה החברה הישראלית בעשרים השנים האחרונות: מחברה שוויונית יחסית, המקנה חשיבות רבה לערך העבודה ולמעמד העובדים, לחברה מקוטבת מבחינה מעמדית המקדשת את ערכי התחרות החופשית וכלכלת השוק. שינויים אלה באים לידי ביטוי בשני חוקי היסוד שנחקקו בשנות ה : חוק יסוד: חופש העיסוק ועיגונה של זכות הקניין בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מעמדם של מרכיבי הזכות הבינלאומית לעבודה בחקיקה ובפסיקה הישראלית בישראל קיימת חקיקת עבודה מפותחת ומפורטת, הכוללת חלק ניכר מהוראות אמנות ארגון העבודה הבינלאומי כמו גם את מרבית מרכיבי הזכות לעבודה כפי שהיא מוגדרת באמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (להלן: האמנה הבינלאומית). השחיקה במעמדן של זכויות העובדים בישראל בעשורים האחרונים אינה נובעת מהעדרה של זכות חוקתית לעבודה, אלא בעיקר מכך ש העובדים עליהם פרוסה ההגנה של חקיקת המגן הצטמצם באופן ניכר: השינויים במערכת יחסי העבודה והגיוון בצורות ההעסקה הביאו לצמצום המועסקים במעמד של "עובדים" ולהתרחבות של בעלי מעמד העסקתי שונה אלה המועסקים בחוזים אישיים, או אלה המועסקים באמצעות מתווך, או אלה המועסקים במשרה חלקית. התפשטות ההעסקה על בסיס זמני ו/או באמצעות קבלני כוח אדם ו/או קבלני שירות מכרסמת בהיקף הזכויות של המועסקים ומטשטשת את הגדרת המעסיק וחובותיו. מערכת האכיפה בישראל המדינתית (באמצעות משרד התמ"ת) והוולונטרית (באמצעות ארגוני העובדים) היא חלשה מאוד וכתוצאה מכך ישנו פער גדול בין חקיקת המגן, שהיא מתקדמת, למידת היישום שלה בשוק העבודה. כאשר מדובר בעובדים שהם ערבים אזרחי ישראל האכיפה חלשה עוד יותר, וכאשר מדובר בעובדים שהם פלסטינים או מהגרי עבודה, היא אינה מתפקדת כלל. הזכות לעבודה סעיף 6(1) לאמנה הבינלאומית קובע: "מדינות שהן צד לאמנה זו מכירות בזכות לעבודה ) right The,(to work הכוללת את זכותו של כל אדם להשיג אפשרות להשתכר למחייתו בעבודה שיבחר בה, או יקבלנה, באורח חופשי, והן ינקטו צעדים מתאימים כדי להבטיח זכות זו". הזכות לעבודה כהגדרתה באמנה לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות מבוססת על זיקה בין עבודה לקיום אנושי ומבחינה בין עבודה שאדם מקבל באופן חופשי ובין עבודה בכפייה. בישראל, בית הדין לעבודה ביטא באחת מפסיקותיו הכרה בזכות לעבוד ובחשיבותה של העבודה להגשמת צרכים כלכליים וחברתיים חיוניים של הפרט. המדובר בפרשת לוין, שבה ציינה השופטת ברק כי "הזכות לעבוד היא זכות העומדת בנפרד מהזכות להשתכר בכבוד... לעובד הזכות לא רק להשתכר בכבוד אלא גם ליהנות מהעבודה, לעסוק במה שהוא מיומן בו, לעסוק במלאכה ולא ללכת בטל" "ע 7

8 2. החופש לבחור את משלח היד. חוק יסוד: חופש העיסוק התשנ"ד קובע כי " כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד" וכי "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו" (סעיפים 4-3 לחוק). החוק מבטיח את זכותו של כל אדם לבחור משלח-יד באופן חופשי ומגביל את סמכות המדינה לחוקק הסדרים המגבילים בחירה חופשית של משלח- די. הזכות לחופש העיסוק חלה על כל אדם, עובדים ומעסיקים כאחד, אולם בפסיקת בית הדין לעבודה יש מגמה של חיזוק חופש העיסוק של מעסיקים יותר מאשר של עובדים, ופרשנות המצמצמת את כוחם של איגודים מקצועיים (בן ישראל 2002: מבוא; דוידוב 2004). 3. תחליף השתכרות מעבודה. הזכות לביטוח אבטלה ולהבטחת הכנסה מבטאים הכרה עקיפה בזכותו של אדם להשתכר למחייתו באמצעות עבודה. ביטוח אבטלה מספק תחליף השתכרות למי שנפלט משוק העבודה שלא מרצונו. חוק הביטוח הלאומי מקנה לאזרחים שנפלטו ממעגל העבודה ולחיילים משוחררים, בתנאים מסוימים, גמלת אבטלה למשך פרק זמן, שאורכו משתנה מפעם לפעם בחקיקה (פרק ז' לחוק הביטוח הלאומי התשמ"ה נוסח משולב). הבטחת הכנסה ניתנת מתוקף חוק הבטחת הכנסה התשמ"א : זהו מנגנון רווחה המופעל על ידי המוסד לביטוח לאומי המעניק גמלאות השלמת הכנסה לתושב או משפחה שהכנסתם אינה מגיעה לרף מסוים. הגמלה ניתנת גם לגמלאים חסרי פנסיה ונטולי הכנסות ממקורות אחרים (תחת הכותרת "השלמת הכנסה"). יש הרואים בזכויות אלה חלק מהזכות לביטחון סוציאלי. חלק מהזכויות תלויות בהשתתפות בשוק העבודה והן משלימות, או מחליפות, את האפשרות להשתכר למחייה באמצעות עבודה. 4. זכות העובד לשמור על מקום עבודתו במצבים מסוימים. מדובר בהגבלות על פיטורין שפותחו בפסיקה והמקנות במצבים מסוימים זכות לעובד לשמור על מקום עבודתו. בית הדין הארצי לעבודה הכיר בשורה של מצבים שבהם לעובד עומדת זכות לשמור על מקום עבודתו ולמעסיק אין זכות לפטרו. דוגמא בולטת לכך היא האיסור שקבע בית הדין על פיטורי עובדים בשל השתייכות לארגון עובדים. בנוסף פותחו מגבלות שנועדו לצמצם את יכולת המעסיק לפטר בצורה שרירותית, כגון חובת היוועצות עם נציגות הארגון לפני פיטורי צמצום (גם כשאין חובה כזו בהסכם קיבוצי); חובת פיטורים בתום לב ועוד (דוידוב,.( : /99 לוין נ' רשות השידור ). בעניין אחר קבעה כי: "לעובדים זכות מעין קניינית על עבודתם. זו צריכה לספק להם לא רק פרנסה אלא גם סיפוק ופיתוח מיומנותם" (עס"ק 1003/01 הסתדרות העובדים הכללית החדשה אי.סי.איי טלקום, וכן ר' בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' כנסת ישראל). כפי שכבר צוין לעיל, החקיקה הישראלית לא מעניקה מעמד של זכות חוקתית לזכות לעבוד. אך מרכיבים של הזכות מוצאים ביטוי בחוקים ובפסיקות של בתי המשפט: 1. הזכות לקבל עבודה באופן חופשי, שמשמעה איסור על עבודת כפייה ועל סחר בבני אדם. ישראל הצטרפה לאמנות בינלאומיות האוסרות את התופעות הללו כבר בסוף שנות ה- 1950, אולם התופעות לא היו נפוצות אז והוראות האמנה לא אומצו בחקיקה הישראלית. החל משנות ה התפשטה בישראל התופעה של ייבוא נשים זרות, בדרך כלל ממדינות חבר העמים, לשם העסקתן בזנות, כמו גם התופעה של ייבוא מהגרי עבודה תוך שלילת חופש התנועה והעבודה שלהם. מדינת ישראל, באמצעות משרד המשפטים, ממקדת את מאמציה בתחום הסחר בבני אדם בהקשר של סחר בנשים למטרות זנות. בשנים האחרונות הוקמו שתי ועדות פרלמנטריות שחקרו את התופעה ובשנת 2000 נחקק תיקון לחוק העונשין שהגדיר סחר בבני אדם כעבירה פלילית (תיקון סעיף 203 א לחוק העונשין). לפני התיקון ניתן היה להעמיד לדין עברייני סחר רק על ידי אישומים בעבירות נלוות כמו סרסרות למעשי זנות וכדומה. בסוף 2001 הצטרפה ישראל לפרוטוקולים הנלווים לאמנות בינלאומיות העוסקות בסחר בבני אדם ("פרוטוקול אופציונלי לאמנת זכויות הילד בדבר סחר בילדים, זנות של ילדים ופורנוגרפיה" ו"פרוטוקול האו"ם למניעה, מיגור והענשת הסחר בבני אדם" המשלים את אמנת האו"ם נגד פשע מאורגן בין-מדינתי.( לדברי "המוקד לסיוע לעובדים זרים", העוקב אחר הנושא, חל שיפור במדיניות האכיפה כנגד העבריינים, אולם היקף הסחר עומד על אלפי נשים מידי שנה והטיפול בקרבנות לוקה בפגמים (מוקד הסיוע לעובדים זרים, מרץ 2006). באשר למהגרי עבודה, עד לאחרונה שרר "הסדר הכבילה", לפיו עובד שקיבל אשרת עבודה בכדי לעבוד אצל מעסיק בתחום הסיעוד או החקלאות היה כבול לאותו מעסיק למשך כל תקופת שהייתו בישראל. הסדר הכבילה פגע בזכות העובדים לקבל עבודה באופן חופשי בהפכו את העובדים לשבויים בידי המעסיק, נתונים לניצול ולפגיעה בזכויות; למעשה, כל עובד שפוטר הפך לשוהה בלתי חוקי בישראל. במרץ 2006 בוטל "הסדר הכבילה", ששרר שלוש-עשרה שנים, בעקבות עתירה לבג"צ של ארגונים לא ממשלתיים, אולם הוארכה תקופת המעבר שניתנה למדינה ליישום פסיקת בג"צ. 8

9 הזכות לשכר ותנאי עבודה הוגנים מרבית מרכיבי הזכות לתנאי עבודה הוגנים כפי שהיא מתבטאת באמנות הבינלאומיות ובאמנות של ארגון העבודה העולמי הוכללו בחקיקת המגן הישראלית, גם אם לא במעמד של זכויות יסוד חוקתיות. חקיקת המגן בתחום העבודה מהווה "רצפה" של זכויות שעליה ניתן להוסיף, אך לא לגרוע. אלא שבמקביל להתפתחות של חקיקת המגן ומשפט העבודה התחוללו שינויים במבנה שוק העבודה, שהביאו לצמצום ניכר ב האנשים הנהנים מהגנת חוקי המגן. התבנית של זכויות המגן בעבודה הלמה את המתכונת של עובד שכיר המועסק במשרה מלאה. מתכונת זו, שהיתה רווחת בעבר, איננה רווחת עוד, ואת מקומה תפסו מתכונות שונות: עובדים המועסקים במעמד של עצמאים או "פרילאנסרים" המועסקים בחוזים אישיים ואינם נחשבים "עובדים" מבחינת חוקי המגן; עובדים במשרה חלקית ו/או במשרה זמנית; ועובדי חברות כוח אדם וקבלני שירות המתניידים בין מקום עבודה אחד למשנהו. גורמים נוספים התורמים לפגיעה בזכויות עבודה, ויידונו בהמשך, הם מדיניות אכיפה מצומצמת וסלקטיבית של חוקי העבודה על ידי משרד התעסוקה, המסחר והתעשייה; מדיניות תקציבית של קיצוצי שכר במגזר הציבורי, זניחת המדיניות של תעסוקה מלאה, חולשת הסתדרות העובדים ומלחמת המעסיקים בזכות ההתארגנות של העובדים. להלן רשימת חוקי המגן המתייחסים לזכות לתנאי עבודה הוגנים: חוקים העוסקים בהגנת שכר: חוק הגנת השכר התשי"ח- 1958, הקובע את דרך תשלום השכר וקצבת הפרישה (פנסיה). חוק שכר מינימום התשמ"ז- 1987, הקובע את שכר המינימום כשיעור מתוך השכר הממוצע במשק וכן מנגנון עדכון. חוקים העוסקים בזכויות נלוות ובטחון סוציאלי: חוק איסור אפיית לילה התשי"א- 1951, בהתאם לאמנת עבודה בינלאומית שישראל אישררה; חוק שעות עבודה ומנוחה התשי"א- 1951, הקובע שיום העבודה יהיה בן שמונה שעות ביום, שבוע העבודה בן 47 שעות (קוצר בצו הרחבה ל- 43 שעות) ויום מנוחה שבועי; חוק חופשה שנתית התשי"א- 1951, המסדיר את זכות העובד לחופשה שנתית בשכר; חוק פיצויי פיטורים התשכ"ג- 1963, הקובע את תנאי הזכאות לפיצויי פיטורין ותקנות על פיו לאופן חישוב הפיצויים. א. ב. ג. ד. חוק דמי מחלה התשל"ו- 1976, המסדיר תשלום דמי מחלה לעובד שנעדר עקב מחלה; חוק הבטחת הכנסה התשמ"א- 1980, המקנה השלמת הכנסה לבעלי שכר נמוך וקצבת הבטחת הכנסה למשפחות חסרות הכנסה כגון גמלאים חסרי פנסיה, אנשים מוגבלים שאינם יכולים לעבוד, אמהות חד הוריות וכדומה. מנגנון הגמלאות מופעל על ידי המוסד לביטוח לאומי; חוק הודעה מוקדמת לפיטורים ולהתפטרות התשס"א- 2001, המסדיר כללי מתן הודעה מוקדמת של עובד ומעסיק. חוקים העוסקים בשוויון ומניעת אפליה בעבודה: חוק שכר שווה לעובד ולעובדת התשכ"ד- 1964, שנועד למנוע אפליה בתנאי תעסוקה בין עובדים לעובדות; חוק גיל פרישה שווה לעובד ולעובדת התשמ"ז- 1987, הקובע גיל פרישה גמיש לעובדת המועסקת במקום עבודה שתנאיו מוסדרים על ידי הסכם קיבוצי; חוק שוויון הזדמנויות בעבודה התשמ"ח- 1988, האוסר אפליה מטעמים שונים בקבלה לעבודה ותנאי העבודה ותיקון מס' 10 לחוק התשס"ו- 2006, הקובע הקמת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה; חוק השוואת זכויות פנסיה לאלמן ולאלמנה התשס"א ; חוק למניעת הטרדה מינית התשנ"ח- 1998, האוסר על הטרדה מינית בעבודה וקובע הליכים וסעדים בנושא. חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המיידית או המנהל התקין) התשנ"ז- 1997, המספק הגנה לעובד שהתלונן בנדון; חוקים המסדירים את תנאי העבודה של מגזרים מובחנים: חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה) התש"ט- 1949, שהסדיר את זכויותיהם של עובדים שגויסו לצבא ובעיקר את החזרתם לעבודה; חוק החניכות התשי"ג- 1953, המסדיר את עבודתם וזכויותיהם של חניכים; חוק עבודת נוער התשי"ג- 1953, הקובע את זכויותיהם של בני נוער עובדים כגון גיל ושעות העסקה; חוק עבודת נשים התשי"ד 1954, המסדיר סוגיות כגון העסקת נשים הרות, חופשת לידה, העסקת נשים בעבודות מסוכנות ובלילה; 9

10 על ו ה. ו. חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם התשנ"ו- 1996, המסדיר תנאי העסקת עובדים על ידי קבלני משנה ורישוי של חברות כוח אדם; חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות התשנ"ח- 1998, המסדיר תנאי עבודה של אנשים עם מוגבלויות וקבלת שירותים על ידם. "חורים שחורים" בחקיקת המגן: וזכויות עובדים בתהליכי הפרטה א. פנסיה סוגית הפנסיה הפנסיה, אחד המרכיבים החשובים של הזכות לתנאי עבודה הוגנים, אינה מוסדרת בחקיקה, ולכן אין כיום בישראל חובה על המעסיק להפריש תשלומי פנסיה עבור עובדיו. זכויות פנסיה מוסדרות אמנם במרבית ההסכמים הקיבוציים, אלא שאלה מקיפים פחות מחמישים אחוז מהעובדים במשק והם אינם יכולים להוות תחליף לחוק פנסיה חובה שיחול על כל העובדים. בנוסף, ההתפתחות של תבניות העסקה פוגעניות ולטווח קצר (העסקה חלקית, העסקה באמצעות קבלני כוח אדם) מצמצמת עוד יותר את היקף העובדים הנהנים מזכויות פנסיוניות וגורמת להיווצרות מעמד רחב של עובדים הצפויים לעוני ומחסור לעת פרישתם משוק העבודה. בקרב העובדים חסרי הפנסיה יש ייצוג גבוה לקבוצות החלשות בשוק העבודה: ערבים, עולים, נשים, תושבי שכונות ועיירות פיתוח. יצוין כי אותו חלק של העובדים המבוטח בקרנות פנסיה מתוקף הסכמים קיבוציים, נפגע מאוד ממהלך הלאמתן של קרנות הפנסיה על ידי הממשלה ומכירתן מאוחר יותר לחברות ביטוח עסקיות. דמי הניהול שגובות חברות הביטוח גבוהים מבעבר, דבר הגורע מחלקם של העובדים; בנוסף, ההיתר להשקיע חלק מן הכספים בשוק ההון יוצר מצב שבו העובדים אינם יכולים לאמוד את גובה הפנסיה הצפויה להם בעת פרישה. מוגבלת, אולם בתום התקופה הם עשויים למצוא את עצמם מוחתמים על חוזים אישיים ללא יכולת לנהל משא ומתן קיבוצי; עובדים חדשים הנשכרים לעבוד לאחר ההפרטה בתנאים פחותים. במקרים רבים נוצרים באותו מקום עבודה דורות של עובדים - דור א' של עובדים שהועסקו לפני ההפרטה, דור ב' של עובדים חדשים המועסקים מראש בתנאים פחותים מבחינת גובה השכר, זכויות נלוות וקביעות בעבודה ודור ג' של עובדים המועסקים באמצעות קבלן. פגיעות אלה באו לידי ביטוי, בין השאר, במקרים של הפרטת בתי הזיקוק לנפט והפרטת מפעלי ים המלח (ר' חסון: שם; וסרטה של טלי שמש "זהב לבן עבודה שחורה" משנת 2004). בעשור הנוכחי נעשו שני ניסיונות להבטיח את זכויות העובדים בעת הפרטה, האחד ב- 2003, באמצעות הצעת חוק שהגישה קבוצת ח"כים בראשות עמיר פרץ, והשני ב- 2006, באמצעות הצעת חוק שהגיש ח"כ דוד טל. ההצעה של ח"כ טל ביקשה להתנות כל עסקה בין הממשלה לבעלי הון פרטיים בהתחייבות של בעל ההון לשמור על תנאי העבודה הזכויות של העובדים למשך שלוש שנים לפחות מתום תוקפו של כל הסכם קיבוצי קיים או מיום המכירה או ההעברה (הצעת חוק הבטחת זכויות עובדים בהפרטה [תיקוני חקיקה], התשס"ג ). הצעת החוק עברה בכנסת בקריאה טרומית אך נדחתה לבסוף בשל סעיף "זכות הווטו" שקבע כי לא ניתן יהיה להפריט חברה ממשלתית מבלי לנהל משא ומתן עם עובדיה ולחתום עימם על הסכם המסדיר את זכויותיהם טרם ההפרטה. שילוב העובדים בתהליך ההפרטה הפך בארצות שונות למוסכמה. גם הבנק העולמי ממליץ על כך. השילוב יכול לבוא לידי ביטוי במהלך ההיערכות להפרטה, בהצעת מניות מיוחדות ועדיפות, במעורבות עקיפה (כבעלי מניות) בפעילות החברה המופרטת ובהענקת הכשרה מקצועית, תעסוקה חלופית או פיצויים לעובדים הנפלטים מחברות ממשלתית במהלך הפרטתן. בישראל, שילוב העובדים במהלך ההפרטה אינו מצוין כלל כיעד במדיניות ההפרטה הממשלתית (אקשטיין ואח' 66). 1998: ב. אי הסדרת זכויות עובדים בהפרטה מאז סוף שנות ה נהוגה בישראל מדיניות של הפרטת תאגידים ושירותים ממשלתיים. מסע ההפרטה הואץ במיוחד בשנות ה (חסון, 2006). הליכי ההפרטה בישראל מוסדרים רק באופן חלקי, והחקיקה אינה מתייחסת למעמדם וזכויותיהם של העובדים. בתאגידים ממשלתיים שהופרטו אנו עדים לפגיעה בכל קבוצות העובדים המעורבות בתהליך: העובדים המפוטרים בעקבות ההפרטה, הנאלצים להילחם על תנאי פרישתם במצב שבו כוח המיקוח שלהם קטן מאוד; העובדים הממשיכים את עבודתם בחברה המופרטת, אשר לעיתים מצליחים להבטיח את תנאי עבודתם בהסכם קיבוצי לתקופה הזכות להתארגנות בישראל, כמו במדינות רבות אחרות, זכות ההתארגנות של העובדים מצויה בשפל, מהבחינה המשפטית והמעשית כאחד. אמנם, ישראל חתמה על אמנות בינלאומיות המבטיחות את חופש ההתארגנות, אולם מעולם לא נחקק בישראל חוק המאמץ את הוראות האמנות. בעבר, כאשר האוריינטציה האידיאולוגית היתה קולקטיביסטית וכאשר הסתדרות העובדים היתה בשיא כוחה, לא היה צורך בזכות חקוקה לחופש התארגנות. כיום, זכותם של עובדים להתארגן שנויה במחלוקת ויש פיחות מתמיד בלגיטימציה של ארגוני עובדים. מבחינה מעשית, מיקור חוץ, העסקה באמצעות מתווכים, העסקה 10

11 א( ארעית וחלקית ותהליכי ההפרטה מפוררים את השכבה שהוגדרה בעבר כ"עובדים" וחותרים תחת יכולתם של העובדים להתארגן ולפעול כציבור מאוגד. הזכות לחופש ההתארגנות כוללת ממד קיבוצי וממד אישי. המימד האישי מתייחס לעובד כפרט והממד הקיבוצי מתייחס לזכויות העובדים כקבוצה. הזכות לחופש ההתארגנות באה לידי ביטוי חלקי בחוק הסכמים קיבוציים (התשי"ז ), הקובע מסגרת לקביעת תנאי עבודה של עובדים בדרך קיבוצית ובאמצעות צווי הרחבה ובחוק יישוב סכסוכי עבודה (התשי"ז 1957 ), המכיר בארגון עובדים יציג כצד לסכסוך עבודה. מעבר לכך, עיקרי הזכות פותחו בפסיקת בתי הדין. הפסיקה הכירה בשלוש זכויות של חופש התארגנות קיבוצית, המשלימות זו את זו: זכות ההתארגנות, הזכות לנהל משא ומתן והזכות לשבות. זאת לגבי כלל ציבור העובדים ולהוציא מגזרים מסוימים כמו כוחות הביטחון והמשטרה (בן ישראל, ). 2002: מבין השלוש, רק הזכות למשא ומתן קיבוצי זכתה לפיתוח בחקיקה ובפסיקה. זוהי גם הזכות היחידה שלא צומצמה כתוצאה מחקיקת חוקי היסוד. הממד האישי של זכות ההתארגנות כולל פן חיובי זכותו של עובד להצטרף לארגון לפי בחירתו, ופן שלילי - זכותו של עובד שלא להצטרף לארגון עובדים זה או אחר. על מנת שארגון עובדים ייחשב ל"ארגון עובדים יציג" ויוכל לייצג את העובדים מול ההנהלה ולחתום על הסכמים, לפחות שליש מהעובדים במקום עבודה צריכים להיות חברים בו. בעבר, הדגש הושם על המימד הקיבוצי של זכות ההתארגנות: אז רווחו הסדרים כדוגמת "מפעל סגור" ו"מפעל מאורגן", שבמסגרתם עובדים שהתקבלו לעבודה חויבו להצטרף לארגון העובדים היציג במפעל (במפעל סגור - כתנאי קבלה לעבודה, ובמפעל מאורגן - מיד אחרי תחילת ההעסקה). הסדרים אלה פגעו אמנם בממד האישי של חופש ההתארגנות, אך הם הקלו על התארגנויות עובדים לזכות בהכרה כארגון עובדים יציג. בשנות ה- 1990, בעקבות חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק, פסק בית הדין הארצי לעבודה כי הסדרים אלה פוגעים בחופש העיסוק של העובדים כפרטים ובזכותם שלא להצטרף לארגון, ועל כן שלל את תוקפם (פרשת ההסתדרות נגד צים, בן ישראל, 939). 2002: כלומר, בית הדין קבע כי לא ניתן לחייב עובד להצטרף לארגון העובדים היציג במקום עבודתו. בעקבות זאת נותרה על כנה רק אחת מתוך שלושת צורות ההתארגנות המפעליות שהיו קיימות בישראל בעבר: המדובר ב"מפעל נציגות", הסדר המאפשר לארגון העובדים היציג, החותם על הסכם קיבוצי, לגבות דמי טיפול מעובדים הנהנים מפירות המאבק המקצועי שהארגון מנהל, על אף שאינם חברים בארגון (לפי חוק הגנת השכר, סעיף ( 25 פסקה 3 ב). הסדר הנציגות מאפשר יותר חופש בחירה לכל עובד כפרט אך במקביל הוא מחליש את כוחם של ארגוני עובדים בכל הנוגע לגיוס חברים ולזכייה במעמד של "ארגון יציג". מנקודת ראותו של העובד הבודד, הסדר הנציגות סובל מחסרון נוסף: הוא מאפשר גביית דמי טיפול מקצועי מעובדים בלתי מאורגנים הנהנים רק באופן חלקי, אם בכלל, מפירות המאבק של ארגון העובדים (ר' דיון בהסתדרות העובדים הכללית ועובדי הקבלן בחלק האחרון של הדו"ח). הזכות לחופש משא ומתן קיבוצי מעוגנת בחוק הסכמים קיבוציים. הסכם קיבוצי הוא חוזה עבודה שנחתם בין מעסיק או ארגון מעסיקים לבין ארגון עובדים, ומסדיר את תנאי העבודה במפעל או בענף מסוים. מרגע שנחתם הסכם קיבוצי, שר העבודה והרווחה מוסמך להוציא צווי הרחבה, המכילים הוראות מתוך ההסכם על ענף תעסוקתי, על כל המשק או על סקטורים נרחבים ממנו. הזכות למשא ומתן קיבוצי פותחה גם בפסיקת בית הדין לעבודה. למשל, הפסיקה הכירה גם בלגיטימיות ובתוקף של "הסדרים קיבוציים", שהם הסדרים החלים על קבוצה של עובדים שאינם עומדים בכל התנאים של הסכם קיבוצי כפי שנקבעו בחוק (בן ישראל, 1324). 2002: לפיכך, במידה ויש כיום מגבלות על הזכות למשא ומתן קיבוצי, הן אינן משפטיות אלא נובעות ממאפייני שוק העבודה של שנות האלפיים, המצמצמים בצורה ניכרת את יכולת המשא ומתן הקיבוצית של העובדים. זכות השביתה מעוגנת באמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבויות כחלק מזכויות העבודה, וכן באמנות ארגון העבודה הבינלאומי ובחוקתו. בישראל, השביתה אינה זכות חוקית במובן זה שאין חוק המקנה את הזכות לשבות, אולם ישנה הכרה בפועל בזכות השביתה; ישנם גם חוקים ופסיקה המטילים הגבלות על חופש השביתה (כגון סעיף 5 א לחוק יישוב סכסוכי עבודה התשי"ז- 1957, הקובע חובת הודעה מוקדמת על קיום שביתה). הזכות לשבות כורסמה עם השנים. בין הגורמים לכך ניתן למנות את ההעברה של סוגיית יישוב סכסוכי עבודה אל בתי הדין לעבודה, שקמו בסוף שנות ה- 1960, ואת היחלשותם של האיגודים המקצועיים. הכירסום חשף עובדים שובתים לסנקציות פליליות ולתביעות כספיות בגין נזקים שנגרמו כתוצאה משביתות. כיום יש מגבלות על סוגי הפעולות שמותר לעובדים לנקוט במהלך שביתות ויש גם מגבלות על שביתות "פראיות", הפורצות ללא הודעה מוקדמת. כך למשל, בית הדין לעבודה מאפשר להפסיק את העבודה אך אוסר על פעולות נלוות כגון מניעת הוצאת סחורות או תפיסת חצר המפעל; פעולות אלה חשופות היום לתביעות נזיקין של צדדים שלישיים (בן ישראל, 2002: חלק שביעי, פרק 8). בשתי פרשות שהגיעו לאחרונה אל בית הדין הארצי לעבודה: שביתת העובדים הארעיים ברשות שדות התעופה ושביתת ההסתדרות הכללית עקב העיכובים בתשלום שכרם של עובדי הרשויות המקומיות, באה לדי ביטוי גישה 11

12 המצמצמת את זכות השביתה ככלי לגיטימי של עובדים שזכויותיהם נפגעו לטובת האינטרס הכלכלי והציבורי שבמניעת שיבושים בהפעלת המערכות הציבוריות. מחויבות המדינה להבטחת פיתוח כלכלי ותעסוקה מלאה האמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות מתייחסת אל שני מרכיבים של הזכות לעבוד: האחד, זכויות הפרט; השני, אמצעים שעל המדינות לנקוט כדי להבטיח את מימוש הזכות לעבוד. האמנה מטילה על המדינות החתומות חובה של התקדמות הדרגתית ושיפור מתמיד בכל הנוגע למימוש הזכויות הכלולות בה ומגדירה צעדים כלליים שעל המדינות לנקוט על מנת להבטיח את מימוש זכות הפרט לעבודה: צעדים אלה כוללים תכניות הדרכה והכשרה מקצועית וכן אמצעים שיבטיחו התפתחות כלכלית, חברתית ותרבותית מתמדת ותעסוקה מלאה ויצרנית (סעיף 6(2) לאמנה). בישראל ובמרבית שאר הארצות - מחויבות המדינה ליצירת תעסוקה מלאה לאזרחיה אינה מעוגנת בחקיקה. לכן, הדרך היחידה לבחון אותה היא באמצעות בדיקת המדיניות הכלכלית בכלל ומדיניות הפיתוח בפרט. חובת המדינה לפיתוח כלכלי הינה כללית ונובעת מעצם הגדרת תפקידיה של המדינה בעידן המודרני. השאלה, האם יש ביכולתה של המדינה להבטיח תעסוקה מלאה, שנויה במחלוקת. משום כך נתמקד בהיבטים של פיתוח כלכלי המצויים בזיקה ישירה לשוק העבודה וניתנים למדידה: ראשית, מדיניות השקעות המעודדת צמיחת מקומות עבודה חדשים; שנית, מערכת הכשרה מקצועית המעודדת קידום ושילוב אנשים בכוח העבודה; שלישית, מערך תמיכה לעובדים הנפלטים זמנית או באופן קבוע משוק העבודה, ובעיקר אלה מהם שנותרים מובטלים. מדיניות השקעות ויצירת תעסוקה בשני העשורים הראשונים לאחר הקמתה של ישראל, המדינה חשה מחויבות ליצור מקומות עבודה, בראש ובראשונה על מנת להבטיח את קליטתם בישראל של מאות אלפי היהודים שהיגרו אליה. ניתן לומר כי באותן שנים שררה בישראל מדיניות שחתרה לתעסוקה מלאה אם כי בעיקר במגזר היהודי של האוכלוסייה; הפלסטינים שהפכו לאזרחי ישראל ב היו נתונים לממשל צבאי שהצר במידה רבה את צעדיהם בשוק העבודה. המדיניות של תעסוקה מלאה התאפשרה במידה רבה הודות לשיעורי צמיחה גבוהים שאפיינו את המשק הישראלי במשך שני העשורים הראשונים, ובמידה רבה גם בשנים הראשונות שלאחר מלחמת הישראלי מגזר מיוחס ומתוגמל היטב - אך קטן, יחסית, בהיקפו. מגזר זה הוליד מתוכו, בשנות ה- 1990, את תעשיית ההיי טק הישראלית. מבחינה זאת, מדובר במסלול פיתוח מן הסוג שכלכלנים מכנים בשם "מסלול פיתוח עילי" (ר' סבירסקי, 2001). מצד שני, הממשלה פתחה את השער לכניסתם של עובדים מן השטחים הפלסטיניים הכבושים, דבר שהחליש בהדרגה את כוח המיקוח של עובדים ישראליים ברמות השכר הנמוכות. מרגע שנמצא כוח אדם חלופי זול, החלה להישחק המדיניות שחתרה להשיג תעסוקה מלאה. במקביל, המחויבות של המדינה ל"מסלול הפיתוח התחתי", שבו נכללות, בין השאר, התעשיות המסורתיות, נחלשה מאוד. ישראלים שמצאו עצמם בשולי שוק העבודה יכלו למצוא פיצוי- מה בדמותה של מדינת הרווחה, שהתפתחה מאוד בשנות ה לאחר מלחמת יום הכיפורים נכנס המשק לתקופה ארוכה של אינפלציה גבוהה, שיעורי צמיחה נמוכים ואבטלה גבוהה. באותן שנים החלו פוליטיקאים בולטים נסוגים במוצהר ממדיניות של תעסוקה מלאה. המשק הישראלי חזר לשיעורי צמיחה גבוהים במחצית הראשונה של שנות ה- 1990, אם כתוצאה מגלי ההגירה הגדולים ממדינות חבר העמים ואם כתוצאה מהסכמי השלום עם ירדן ועם הפלסטינים. אך עם סיומו של גל ההגירה ירד היקף ההשקעות במשק הישראלי. מגמת הירידה זו גברה עוד בשנות האינתיפאדה השנייה. ב- 2003, עם שכוך האינתיפאדה, גברו ההשקעות, אך הן התמקדו בעיקר בשירותים העסקיים והפיננסיים ובתעשיית ההיי-טק. נתוני בנק ישראל מעלים כי בשנים , תעשיות הטכנולוגיה העילית משכו את כמות ההשקעות הגדולה ביותר במשק הישראלי: ההשקעה בתעשיות אלו גדלה מדי שנה בשיעור ממוצע של 12% לערך. בענפים אחרים, ההשקעות היו נמוכות יותר. בענף התעשיות המעורבות, ההשקעות גדלו בשיעור שנתי ממוצע של 4.3%; ואילו בתעשיות המסורתיות שיעור הגידול עמד על כ- 3% (סבירסקי וקונור-אטיאס, דצמבר 2006). התרשים שבעמוד הבא מציג את נתוני ההשקעות, באמצעות שיעורי השינוי במלאי ההון בכל ענף. כאמור, ב חזר המשק הישראלי לצמוח, בעקבות שנות האינתיפאדה שבמהלכם הצטמקה הפעילות הכלכלית עד מאוד. אלא שהצמיחה המחודשת אינה יוצרת מקומות עבודה בהיקף ובקצב הרצוי. בשנים , בהן התחדשה הצמיחה, נוצרו 194 אלף משרות חדשות, 65% מתוכן משרות חלקיות (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2006). יתרה מזאת, האבטלה, שבשנות האינתיפאדה גדלה מאוד והגיעה לשיעור של יותר מ- 10%, נותרה עד היום ברמה גבוהה של כ- 8%. לאחר 1967 הממשלה השקיעה רבות בטיפוח התשלובת התעשייתית-צבאית, שיצרה בשוק העבודה 12

13 מלאי ההון הגולמי לפי ענפי תעשייה, מדד 1996= טכנולוגייה עילית טכנולוגייה מעורבת 100 טכנולוגייה מסורתית הערות: 1. מלאי ההון - סך ההוצאות של מפעלים, ממשלה ומוסדות ללא כוונת רווח על נכסים קבועים לשימוש אזרחי, עבודות בנייה בתהליך, השקעות במכונות, בציוד ובכלי תחבורה. 2. התעשיות המעורבות כוללות מפעלי כימיה ונפט, כרייה וחציבה, פלסטיק וגומי, מכונות וציוד, כלי הובלה, תכשיטים וחפצי חן. בתרשים זה כללנו בענף התעשיות המעורבות את התעשייה המעורבת עילית ואת התעשייה המעורבת מסורתית. 3. מלאי ההון של התעשייה המעורבת כוללים נתונים של תעשיית כלי טיס, אשר מסווגים כשייכים לתעשיית הטכנולוגייה העילית. הסיבה לכך מצוייה בעובדה, שלא ניתן היה לבודד את תת ענף זה (כאמור, כלי טיס) מתוך ענף התעשייה המעורבת עילית, שבו הוא כלול. מקור: מרכז אדוה, תמונת מצב חברתית 2006, דצמבר הכשרה מקצועית בישראל, האחריות להכוונה לעבודה ולהכשרה מקצועית הוטלה על שירות התעסוקה שבמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. השירות הוקם מכוח חוק שירות התעסוקה התשי"ט חוק שירות התעסוקה מטיל על המדינה, באמצעות השירות, חובה פעילה לאיסוף מידע על שוק העבודה, זיהוי צרכי המשק וקידום אפיקי תעסוקה. החוק מגדיר גם את תנאי ההפעלה והרישוי של לשכות תעסוקה פרטיות, הכפופות אף הן לשר העבודה. בכך מגדיר החוק את המדינה כאחראית העיקרית להכוונת היצע התעסוקה בישראל. בעבר, שירות התעסוקה הממלכתי היה מקור הכוונה חשוב ביותר. כיום הוא איבד ממעמדו הקודם, וחלק מתפקידיו אף הועבר לאחרונה לסוכנויות פרטיות במסגרת "תכנית ויסקונסין". מגמות אלה ניכרות גם בירידה יחסית בתקציב השירות: ב עמדו הוצאות השירות על מיליון, ואילו ב הם יעמדו על מיליון. 13

14 תקציב שרות התעסוקה, במיליוני, במחירי מקורות: עיבוד של מרכז אדוה מתוך משרד האוצר-החשב הכללי, דין וחשבון, שנים שונות; משרד האוצר, הוראות התקציב לשנת הכספים 2006: משרד התמ"ת, יוני 2006; משרד האוצר, הצעת תקציב ודברי הסבר לשנת 2007: משרד התמ"ת, אוקטובר גם מחויבות המדינה לאספקת הכשרה מקצועית מצויה בנסיגה. כפי שניתן לראות בלוח שלהלן, מאז תחילת העשור תקציבי ההכשרה המקצועית מצויים בירידה, ותקציב ההכשרה המקצועית לשנת 2007 מהווה כשליש מתקציב ההכשרה בשנת התחום שנפגע באופן החמור ביותר הוא הכשרת אקדמאים, אשר נותר כמעט ללא תקציב. בעוד שבשנת 2001 עמד תקציב הכשרת אקדמאים על 34.1 מיליון, בשנת 2007 הוקצו רק 1.8 מיליון לנושא. תקציב מרכזי הכשרה הממשלתיים הצטמק מ מיליון בשנת 2001 ל מיליון בשנת תקציב ההכשרה למבוגרים עמד על 149 מיליון ב לעומת 65.8 מיליון בשנת 2007 (מרכז אדוה, ). תקציב ההכשרה מקצועית, במיליוני, במחירי הערה: תקציב ההכשרה המקצועית כולל: הכשרת אקדמאים, קורסים למבוגרים ומרכזי הכשרה ממשלתיים. מקור: מרכז אדוה, ההשלכות החברתיות של תקציב המדינה לשנת 2007, מצגת,

15 הכשרה מקצועית לפי סוג, במיליוני, במחירי מרכזי הכשרה ממשלתיים הכשרת אקדמאים הכשרת מבוגרים מקור: מרכז אדוה, ההשלכות החברתיות של תקציב המדינה לשנת 2007, מצגת, הקיצוץ העמוק בתקציבי הכשרה המקצועית הביא לירידה משמעותית ב המשתתפים בקורסי הכשרה במימון התמ"ת. בשנת 2000, המשתתפים בקורסי הכשרת יום עמד על 38,070; ב ירד ה ל- 13,826 (מרכז אדוה ב). האבטלה והתמיכה לנפלטים משוק העבודה בתקופת המיתון הכבד שהולידה האינתיפאדה השנייה עלה מאוד שיעור האבטלה בישראל. עם סיום האינתיפאדה ירד שיעור האבטלה, אך הוא נותר גבוה גם בעת כתיבת מסמך זה קרוב ל- 8%. בפועל, היקף האבטלה רחב יותר ממה שנמסר בנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה: כך למשל ב- 2005, בעוד שהשיעור הרשמי נע סביב 9%, דו"ח האבטלה של ארגון "מחויבות לשלום וצדק חברתי" נקב בשיעור של 16.4% מכוח העבודה האזרחי (ב ), שהם כ- 450 אלף איש. הפער בין נתוני "מחויבות" לנתונים הרשמיים נובע מכך שאנשי "מחויבות" כוללים גם מובטלים חלקית (138.8 אלף) וכן "מתייאשים" אלף איש שחיפשו עבודה במשך יותר משנה וחדלו מכך וכתוצאה מכך אינם רשומים כדורשי עבודה בלשכות התעסוקה (בן-שחר 2006). האבטלה: הממשלה החמירה את תנאי הזכאות לדמי אבטלה, קיצרה את משך הזכאות והורידה את גובה דמי האבטלה (בן-שחר 2006; מרכז אדוה א). התוצאה: בשנים , למרות הגידול ב המובטלים, מקבלי דמי אבטלה ירד מ- 104,707 ב ל- 58,915 ב (המוסד לביטוח לאומי, אוקטובר ). : 2006 באותה תקופה ירדו דמי האבטלה הממוצעים ליום, מ- 153 ב ל- 137 ב (במחירים ריאליים) (שם: לוח 15.2). לבסוף, בעוד שב עמד סך התשלומים של דמי אבטלה על 3.77 מיליארד, ב ירד הסכום לכדי 2 מיליארד (שם: לוח 15.2) - למרות הגידול ב המובטלים ובמשך האבטלה. בנסיבות שכאלה צפוי היה כי תשלומי דמי אבטלה יגדלו מאוד אלא שדווקא בתקופת המיתון הכבד בחרה הממשלה לערוך קיצוצים כבדים במערך דמי

16 מקבלי דמי אבטלה, בים מוחלטים הקשר בין עבודה וקיום בכבוד: מבטיחה מעוני עבודה אינה הצמיחה, שהתחדשה לאחר תום האינתיפאדה השנייה, לא הביאה עמה שינוי מהותי בתמונה שציירנו עד כה. הגידול בהשקעות, כפי שראינו, מתרכז רק בחלק קטן של המשק. יתרה מזאת, הצמיחה המחודשת מתאפיינת בגידול באי שוויון בין בעלי הון לעובדים. כאשר בוחנים את נתוני ההכנסה הלאומית, מתברר כי חלקם של העובדים בהכנסה הלאומית מצוי בירידה, בעוד שחלקם של המעסיקים מצוי בעלייה (סבירסקי וקונור-אטיאס, 2006). כיוון שחלקם של העובדים בהכנסה הלאומית יורד, וכיוון שחלק גדול מן המשרות שנוצרו במהלך גל הצמיחה הנוכחי הן חלקיות, אין זה מפליא שחלק הולך וגדל של העובדים והעובדות מקבל שכר נמוך עד כדי כך, שהוא מעמיד אותם מתחת לקו העוני (שם: ). כפי שניתן לראות בלוח שלהלן: ב- 1989, 21% מן העניים היו שכירים; ב שיעורם של השכירים בקרב העניים הגיע ל- % ב- 1989, 10% מן השכירים היו מתחת לקו העוני; ב שיעור השכירים שמתחת לקו העוני עלה והגיע ל- 18% ,915 58,644 70,840 96, ,707 רבעון מינהל המחקר והתכנון, מקור: המוסד לביטוח לאומי, סטטיסטי, כרך ל"ו (3), יולי-ספטמבר 2006, אוקטובר דמי אבטלה ממוצעים ליום, בש"ח, במחירי רבעון מינהל המחקר והתכנון, מקור: המוסד לביטוח לאומי, סטטיסטי, כרך ל"ו (3), יולי-ספטמבר 2006, אוקטובר סך התשלומים ששולמו בגין אבטלה, במיליארדי ש"ח, במחירי רבעון מינהל המחקר והתכנון, מקור: המוסד לביטוח לאומי, סטטיסטי, כרך ל"ו (3), יולי-ספטמבר 2006, אוקטובר גידול בתחולת העוני בקרב שכירים, לפני תשלומי העברה ומסים ישירים באחוזים 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% % 10.4% 24.4% 18.0% הערה: בין השנים הנתונים אינם כוללים את תושבי מזרח ירושלים. מקור: מרכז אדוה, תמונת מצב חברתית 2006, דצמבר % 13.1% 12.7% 31.8% 33.2% 34.3% 32.0% 31.5% 15.4% 16.6% 17.1% 17.1% 16.9% 34.5% חלקם של השכירים בקרב העניים תחולת העוני בקרב השכירים

17 שינויים במערכת יחסי העבודה בישראל והשפעתם על זכויות עבודה בעשורים הראשונים לקיומה התאפיינה ישראל במערכת יחסי עבודה ריכוזית, המושתתת על מודלים אירופיים. יחסי העבודה הוסדרו באמצעות הסכמים קיבוציים ובאמצעות משא ומתן בין שלושת הצדדים למערכת העבודה: המעסיקים, העובדים והמדינה. עד תחילת שנות ה הקיפו ההסכמים הקיבוציים באופן ישיר כ- 80% מהשכירים, ועובדים אחרים נהנו מהם באמצעות צווי הרחבה. כוחה של ההסתדרות איפשר לה לנהל משא ומתן מקיף על זכויות העובדים ולהשפיע על עיצוב המדיניות החברתית בישראל. מלחמת 1967 סימנה את תחילתו של תהליך ממושך של כירסום במערכת יחסי העבודה בישראל. תחילה עם כניסתם לשוק העבודה של עובדים פלסטיניים שלא זכו להגנה מקצועית של ההסתדרות. לאחר מכן עם התרחבות הפערים בין עובדי התעשיות המתבססות על טכנולוגיות מתוחכמות "המסלול העילי" ובין עובדי ענפי התעשייה והשירותים המסורתיים. ומאוחר יותר עם כניסתם של מהגרי העבודה מארצות שונות ברחבי העולם. בסוף שנות ה החלה להתפורר ההגמוניה של מפלגת העבודה ויחד עמה הלך ונחלש גם כוחה של ההסתדרות. בשנות ה החלה ההסתדרות למכור את נכסיה הכלכליים ולאבד את מעמדה כמעסיק השני בגודלו במדינה. בשנות ה ניתק הקשר בין ההסתדרות לקופת חולים הכללית, ובשנות ה ניתק הקשר בין ההסתדרות לקרנות הפנסיה. גם בקרב המעסיקים נרשמה ירידה בשיעור החברים בארגוני מעסיקים ואף נוצר סטטוס חדש המאפשר למעסיק להיות "עמית" ולא חבר בארגון, סטטוס המאפשר להתחמק מתחולתם של הסכמים קיבוציים על המעסיק. המשא ומתן הקיבוצי עצמו נהיה מפוצל יותר מבעבר בשל קיומה של הפרדה מלאה בין המגזר הציבורי והמגזר הפרטי ובשל התרבות הסכמי השכר התקפים כל אחד לגבי קבוצה קטנה של עובדים בכל אחד מהמגזרים. על גורמים יש להוסיף את תהליכי ההפרטה ואת הקטנת מכסי המגן, צעדים שהגבירו את התחרות בין מפעלים ישראליים למפעלים בחו"ל ויצרו לחץ להגמשת תבניות ההעסקה. כל אלה הביאו לשבירת החפיפה בין שוק העבודה למערכת יחסי העבודה (מונדלק, 2004: פרק 1). מהסדרה קיבוצית של תנאי העבודה להעסקה אישית בשנת 2000 עמד שיעור הכיסוי של ההסכמים הקיבוציים על מעט יותר מ- 50% מהעובדים. בשנות ה עמד השיעור על כ- 80%. שיעור העובדים החברים באיגודי עובדים עמד על בין שליש ל- 40% מכוח העבודה. שיעור המעסיקים המאורגנים באיגודי מעסיקים ירד גם הוא (כהן ואח', 2004). מערכת הסדרת זכויות העובדים עברה ביזור, ממערכת קיבוצית כלל-ארצית למערכת של הסכמים מפעליים וחוזי עבודה אישיים. בצד זה התפתחה מערכת מדינתית של הסדרת תנאי העבודה, באמצעות חקיקה של הכנסת ופסיקה של בתי הדין לעבודה. בתי הדין לעבודה הפכו למסגרת העיקרית באמצעותה מוכרעים סכסוכי עבודה. תהליך הביזור של מערכת יחסי העבודה בישראל החל בשנת 1970, עת פחתו צווי ההרחבה שהחילו את ההסכמים הקיבוציים העיקריים על כלל המשק. הואץ התהליך עם המעבר בשנים מהסכמי עבודה לאומיים וענפיים להסכמי עבודה 1987, בשנת התהליך הושלם (מפעליים). מקומיים כאשר ההסכמים הקיבוציים שכיסו את רוב עובדי ולא נחתמו שנית. עוד המגזר הפרטי לא הוארכו הסכמי השכר שנחתמו בשנים לא כללו מנגנון אחיד של העלאת שכר והשאירו מקום למדיניות שכר גמישה על פי ענף העבודה. הסכמי השכר שחתמה ההסתדרות הכללית כיסו את המגזר הציבורי השוואה בין ענפי תעשיה המגזר הפרטי. ולא את שבהם נחתמו הסכמים ענפיים לענפים שבהם נחתמו שהסכמים הסכמים כלל ארציים מצביעה על כך, ארציים מקטינים את רמת האי שוויון בתוך הענף. היחלשות מעמד האיגודים המקצועיים מגמה זו של וביזור יחסי העבודה אחראית במידה רבה להתרחבות האי שוויון בשכר בישראל, שגדל בשיעור של כ- 37% 2004; ואח', (כהן בשלושת העשורים האחרונים קריסטל ואח', 2006). את השפעת המדיניות הכלכלית על מערכת יחסי העבודה ניתן לסכם במילותיו של חוקר האיגוד המקצועי, אלקנה מרגלית: "...אפשר להגיד בוודאות, כי בשנות השמונים ובמשך שנות התשעים, התבלטה בישראל, במפורש ובמוצהר, עליונות כוחו של ההון הפרטי לרעת כוח העובדים והופר מאזן הכוח הקודם, משנות החמישים והששים, כפי שאירע גם בארצות אחרות בעולם לנוכח ההתפתחויות במשק העולמי ובתנועות ההון... תקופה זו מתאפיינת גם בהתפוררות האמנה החברתית בין עסקים, עבודה והממשלה, והעסקים הם שנהנים מריבונות למעשה ביחס לשני השותפים האחרים לאמנה - העובדים והממשלה" (אלקנה,.(271 :1994 כיום נעשים ניסיונות לחידוש ההידברות בין המדינה, המעסיקים והעובדים. בעקבות המלחמה בלבנון ביולי- אוגוסט 2006 הצליחו הצדדים להגיע להסכמה בדבר פיצוי עובדים ומעסיקים על נזקי המלחמה. עם זאת, נוכח המדיניות הכלכלית המשקפת תפיסה קיצונית של שוק חופשי לצד הפיצול הגובר בקרב העובדים, ספק אם ניתן יהיה לבנות מחדש מערכת הסכמית שתהפוך לכלי מרכזי להסדרת מערכת יחסי העבודה, כפי שהיתה בעבר. 17

18 שינויים במאפייני כוח העבודה השינוי לרעה במערכת יחסי העבודה הביא לפגיעוּת- יתר של עובדים בעלי שכר נמוך, הסובלים מהיעדר ביטחון תעסוקתי וסוציאלי ומיכולת נמוכה לעמוד על זכויותיהם. במהלך שנות ה עלה שיעור העובדים בשכר נמוך לשעה (פחות מ- 2/3 השכר הממוצע) ובשנת 2002 הוא הגיע לשיעור של כ- 25% מכלל השכירים, שיעור גבוה בהשוואה לארצות המפותחות (מונדלק, 2004). המדיניות התקציבית, ובמיוחד הקיצוצים הגדולים בתקציב המדינה בשנים , תרמו אף הם להעמקת האי שוויון בשוק העבודה: הקיצוצים בדמי האבטלה ובגמלאות הבטחת הכנסה פגעו במובטלים ובמועסקים חלקית; צמצום תקנים וקיצוצי שכר לצד מדיניות ההפרטה פגעו בעובדי המגזר הציבורי; הסחבת בתשלום תוספת היוקר פגעה בכלל העובדים; הרפורמה במס הכנסה היטיבה עם השכירים בעשירון העליון; והשינויים במערך הפנסיוני הביאו להקטנת גובה הפנסיה שמקבלים הגמלאים (סבירסקי וקונור- אטיאס,.(6 :2003 כתוצאה ממדיניות הפיתוח הכלכלי ומהשינויים במערכת יחסי העבודה, נוצר שוק עבודה מרובד, שבו כל אחד מן הרבדים נהנה מזכויות שונות: ברובד העליון ניצבים עובדי ה"היי-טק" והתעשיות העיליות, המשתייכים לעשירונים העליונים. שכרם של אלה עלה וכך גם חלקם בעוגת ההכנסות הלאומית. בסקטור התעשייה העילית נפוצה העסקה בחוזים אישיים וכן הענקה של תגמולים נוספים על השכר, כדוגמת הענקת אופציות לעובדים. באופן כללי נהנים עובדים אלה משכר גבוה וזכויות נלוות מעל ומעבר לרצפה הקבועה בחוקי העבודה. ברובד הביניים מצויים עובדי שירותים ועובדי התעשיות המסורתיות. עובדים אלה סובלים משחיקה בתנאי העבודה ובתמורה לעבודה והפער בינם לבין עובדי התעשיות העיליות גדל עם השנים. עם זאת, חלק מעובדים אלה מאוגדים ועל חלק ניכר מהם עדיין חלים הסכמים קיבוציים והם נהנים ממידה מסוימת של ביטחון תעסוקתי. ברובד התחתון התפתח שוק עבודה שניוני המורכב מעובדים זמניים, עובדים במשרה חלקית, עובדי קבלן ועובדי חברות כוח אדם. בשוק העבודה השניוני יש ייצוג יתר של נשים, מהגרים, מהגרי עבודה, פלסטינים, עולים וערבים אזרחי ישראל. בשל השוליות ויכולת המיקוח החלשה של עובדי השוק השניוני, רווחת ביניהם התופעה של שכר הנמוך משכר המינימום ושל עבודה ללא תנאים נלווים. כפי שיפורט בהמשך, מערכת האכיפה בעניינם של עובדים אלה אינה מתפקדת כלל. דעיכתה של מערכת אכיפת חוקי העבודה שלושה גופים נוטלים חלק באכיפת חוקי העבודה והסכמי העבודה: בתי הדין לעבודה, האמונים על שיפוט לפי חוקי העבודה והסכמי העבודה; משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן התמ"ת), הנושא בסמכות המדינתית לאכוף חוקי עבודה; האיגודים המקצועיים, הפועלים, בין השאר, להבטיח כי חבריהם ייהנו בפועל מן התנאים המובטחים בחוקי המגן ובהסכמים עם המעסיקים. מבין השלושה, הגוף היעיל ביותר כיום הם בתי הדין לעבודה. אלא שבכל הנוגע לפסיקה, בתי המשפט פוסקים רק באותם מקרים המובאים בפניהם. אמנם, לפסיקתם יש מעמד של תקדים ופוטנציאל ליצור הרתעה בקרב מעסיקים, אולם זאת בעיקר כאשר קיים גיבוי של שני הגופים האחרים - הממשלה וארגוני העובדים. כאשר אין גיבוי שכזה, או כאשר הגיבוי חלש, השפעת פסקי הדין של בתי הדין לעבודה, מעבר למקרים הנדונים בפניהם, מצומצמת מאוד. עובדים העותרים לבתי הדין עושים זאת ברוב המקרים לאחר סיום יחסי העבודה וכתוצאה מכך האכיפה היא בדיעבד. בנוסף, הליכי בתי הדין הם מורכבים ואיטיים ומשום כך הם אינם יכולים להוות אמצעי אכיפה המוני. בכל הנוגע לשמירה על הסכמים קיבוציים, תפקידם של בתי הדין לעבודה הוא משמעותי יותר: מאז הקמתם של בתי הדין הללו, ובמיוחד בתקופת השביתות הגדולות במגזר הציבורי בשנות ה- 1980, הפכו בתי הדין למנגנון העיקרי ליישוב סכסוכי עבודה בין ארגוני עובדים ומעסיקים. הגוף הפחות יעיל מבין השלושה הוא משרד התמ"ת, וליתר דיוק האגף לאכיפת חוקי עבודה במשרד, שפעילותו היא שולית וסלקטיבית. באשר לאיגוד המקצועי, הרי שכוחו כורסם עד מאוד. זאת, כתוצאה של צמצום היקף העובדים שיחסי העבודה שלהם מוסדרים על ידי הסכמים קיבוציים, כתוצאה של ההפרטה וכתוצאה של התרחבות ההעסקה של עובדי קבלן ועובדים זרים. אכיפה באמצעות בתי הדין לעבודה מערכת בתי דין לעבודה הוקמה בשנת היה זה צעד ראשון בתהליך אותו מכנה רות בן-ישראל "משפוט מערכת יחסי העבודה". עד לאותה עת נהגה בארץ מערכת יחסי עבודה הסכמית, המושתתת על 18

19 דגם ההסכם הקיבוצי ומתנהלת מחוץ למערכת המשפט. ה"משפוט" מסמן מעבר אל התערבות פעילה וכופה של הזרוע השופטת בתחום חוקי המגן האישיים כמו גם לפעילות מוגברת במישור המשא ומתן הקיבוצי (בן ישראל, 99). 2002: באשר למישור הקיבוצי, באמצע שנות ה החלה מגמה של אקטיביזם שיפוטי, כאשר בתי הדין לעבודה ובית המשפט העליון בשבתו כבג"צ החלו מפרשים את חוקי העבודה הקיבוציים וקובעים הלכות לגבי נושאים מרכזיים בתחום יחסי העבודה. מדובר בנושאים שבעבר הוסדרו במשא ומתן קיבוצי: הגדרתו ומעמדו של ארגון עובדים, הלכות שביתה, תוקפם של הסדרים קיבוציים ועוד. התערבות המדינה ומשפוט יחסי העבודה הצמיחו מודל של "איזון אינטרסים" בבתי הדין לעבודה ובבית המשפט העליון: האינטרס של העובדים החל להיתפס כאינטרס שיש לאזנו אל מול אינטרסים כלכליים, ערכים דמוקרטיים והגנה על רצון הפרט (שם: 110 ). מודל "איזון האינטרסים" צמח ועלה בעידן שבו האיגוד המקצועי הישראלי ההסתדרות הלך ואיבד מכוחו. היה זה גם חלק מתהליך ההתאמה של מערכת בתי המשפט לתפיסות הניאו-ליברליות בכלכלה הישראלית. מסלול אכיפה חדש לעובדים לא מאורגנים: תובענות ייצוגיות בתחום העבודה עד לאחרונה ניתן היה להגיש תביעות ייצוגיות בעילות מצומצמות המוגדרות בחוקים ספציפיים, על פי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי. בתי המשפט נהנו משיקול-דעת רחב באשר לאישור תובענות ייצוגיות ופירושן ; תובענות בנושאים שאינם מצויים בחקיקה לא אושרו (פרשת א.ש.ת). חוק תובענות ייצוגיות תשס"ו 2006 שינה את המצב והרחיב במידה ניכרת את רשימת העילות והנתבעים כנגדם ניתן להגיש תובענות ייצוגיות. החוק החדש מאפשר להגיש תובענה ייצוגית בענייני עבודה בעילות הבאות: אפליה בעבודה לפי חוק שוויון הזדמנויות בעבודה ולפי חוק שכר שווה לעובד ולעבודת (סעיפים 8(1), 8(2) בתוספת השניה לחוק); תביעות בענייני יחסי עובד ומעסיק שבסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה, למעט תביעות הלנת שכר, קצבה או פיצויים (בסעיף 10(1) לחוק); תביעות של עובדים לפי ס' 6 א לחוק שכר מינימום, שעניינו תשלום שכר מינימום לעובד קבלן על ידי המפעיל או לפי חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם (שם: 2)10 ). חוק תובענות ייצוגיות מאפשר הגשת תביעות קולקטיביות של עובדים בלתי מאורגנים, של עובדים החברים בארגון עובדים בעניינים שהסכם קיבוצי לא חל עליהם ותביעות אינדיבידואליות בעילות המרכזיות בדיני עבודה (יחסי עובד ומעסיק). לעובדים המאורגנים בארגוני עבודה יציגים אין אפשרות להגיש תובענה ייצוגית בנושא המוסדר בהסכם קיבוצי ועליהם לפעול כבעבר, באמצעות ארגון העובדים. החוק מרחיב את אפשרויות הפעולה של עובדים שנפגעו ממעסיקם ביחס למצב שלפני חקיקתו. בענייני אפליה בעבודה מאפשר החוק החדש לעובד/ת שנפגע/ה להגיש תביעה ייצוגית בשם כל הנפגעים מאותו מקרה ולגרום לכך שכל הנפגעים יקבלו פיצוי, בעוד שבעבר באותן נסיבות היה על כל נפגע/ת אפליה להיות חלק מההליך המשפטי, לשאת בהוצאות הכרוכות בכך ותוך סיכון של חשיפה. מבחינה זו החוק בהחלט מתמרץ תביעות בגין אפליה בעבודה או בקבלה לעבודה. הפוטנציאל המהפכני של החוק טמון באפשרות להגיש תובענות ייצוגיות בעילות של יחסי עובד-מעסיק: קבלה ואי קבלה לעבודה, מו"מ לקראת חוזה עבודה, שאלת קיום יחסי עבודה, סיום יחסי עבודה ותנאי העבודה. בעבר, רק עובדים השייכים לאיגוד מקצועי יכלו לנהל הליכים קיבוציים בתחומים העיקריים של משפט העבודה. החוק החדש פותח אפשרות רחבה בהרבה לניהול הליך משפטי קולקטיבי: כל קבוצת עובדים שנפגעו במהלך עבודתם אצל אותו מעסיק, גם אם אינם עובדים מאורגנים, תוכל לנהל הליך משותף. להיבט זה של החוק חשיבות רבה במיוחד על רקע הירידה המתמדת ב העובדים המאוגדים. כך, למשל, החוק מאפשר הגשת תובענות על ידי קבוצות עובדי קבלן בנושא שבו אינם צד להסכם קיבוצי ובכך מגביר את הנגישות המשפטית של אחת הקבוצות הסובלות מהעסקה פוגענית במשק.. 19